| CIRCOLARE 24 FEBBRAIO 1998 N 57/E |
| RISTRUTTURAZIONI EDILIZIE: LA CIRCOLARE SULLE DETRAZIONI |
3.4 Categorie di intervento edilizio.
Gli interventi edilizi rubricati nella legge di incentivazione
sono,
innanzitutto, quelli definiti dall'art.31 della legge
5 agosto 1978,
n.457, ma anche altri, che traggono la loro definizione
da specifici
provvedimenti legislativi. Risulta necessario, pertanto,
esaminare le
varie definizioni introdotte nel 1978 al fine di specificare
la diversa
portata di ciascuna categoria di intervento. E' necessario,
comunque,
integrare la disciplina generale di ogni singola categoria
definita
nella legge n.457/1978 con le eventuali maggiori specificazioni
o
limitazioni contenute negli strumenti urbanistici generali
o nei
regolamenti edilizi. Di seguito si riporta la nozione
di ogni categoria
di intervento con una elencazione esemplificativa dei
lavori
ammissibili.
manutenzione ordinaria (lett. a), art.31, legge n.457/1978)
Gli interventi di manutenzione ordinaria sono quelli
che riguardano le
opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle
finiture degli
edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere
in efficienza gli
impianti tecnologici esistenti.
Dalla definizione di legge sopra riportata si deduce
che gli interventi
di manutenzione ordinaria riguardano le operazioni di
rinnovo o di
sostituzione degli elementi esistenti di finitura degli
edifici, nonché
tutti gli interventi necessari per mantenere in efficienza
gli impianti
tecnologici, con materiali e finiture analoghi a quelli
esistenti.
Caratteristica della manutenzione ordinaria è
il mantenimento degli
elementi di finitura e degli impianti tecnologici, attraverso
opere
sostanzialmente di riparazione dell'esistente.
A titolo esemplificativo, sono ricompresi nella manutenzione
ordinaria i
seguenti interventi:
- la sostituzione integrale o parziale di pavimenti
e le relative opere
di finitura e conservazione;
- la riparazione di impianti per servizi accessori (impianto
idraulico,
impianto per lo smaltimento delle acque bianche e nere);
- rivestimenti e tinteggiature di prospetti esterni
senza modifiche dei
preesistenti oggetti, ornamenti, materiali e colori;
- rifacimento intonaci interni e tinteggiatura;
- rifacimento pavimentazioni esterne e manti di copertura
senza
modifiche ai materiali;
- sostituzione tegole e altre parti accessorie deteriorate
per
smaltimento delle acque, rinnovo delle impermeabilizzazioni;
- riparazioni balconi e terrazze e relative pavimentazioni;
- riparazione recinzioni;
- sostituzione di elementi di impianti tecnologici;
- sostituzione infissi esterni e serramenti o persiane
con serrande,
senza modifica della tipologia di infisso;
- manutenzione straordinaria (lett. b), art.31, legge
n.457/1978)
Gli interventi di manutenzione straordinaria riguardano
le opere e le
modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti
anche strutturali
degli edifici, nonché per realizzare ed integrare
i servizi igienico -
sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi
e le superfici
delle singole unità immobiliari e non comportino
modifiche alle
destinazioni d'uso.
La manutenzione straordinaria si riferisce ad interventi,
anche di
carattere innovativo, di natura edilizia ed impiantistica
finalizzati a
mantenere in efficienza ed adeguare all'uso corrente
l'edificio e le
singole unità immobiliari, senza alterazione
della situazione
planimetrica e tipologica preesistente, e con il rispetto
della
superficie, della volumetria e della destinazione d'uso.
La categoria di
intervento corrisponde quindi al criterio della innovazione
nel rispetto
dell'immobile esistente.
A titolo esemplificativo, sono ricompresi nella manutenzione
straordinaria i seguenti interventi:
- sostituzione infissi esterni e serramenti o persiane
con serrande, con
modifica di materiale o tipologia di infisso;
- realizzazione ed adeguamento di opere accessorie e
pertinenziali che
non comportino aumento di volumi o di superfici utili,
realizzazione di
volumi tecnici, quali centrali termiche, impianti di
ascensori, scale di
sicurezza, canne fumarie;
- realizzazione ed integrazione di servizi igienico
- sanitari senza
alterazione dei volumi e delle superfici;
- realizzazione di chiusure o aperture interne che non
modifichino lo
schema distributivo delle unità immobiliari e
dell'edificio;
- consolidamento delle strutture di fondazione e in
elevazione;
- rifacimento vespai e scannafossi;
- sostituzione di solai interpiano senza modifica delle
quote d'imposta;
- rifacimento di scale e rampe;
- realizzazione di recinzioni, muri di cinta e cancellate;
- sostituzione solai di copertura con materiali diversi
dai
preesistenti;
- sostituzione tramezzi interni, senza alterazione della
tipologia
dell'unità immobiliare;
- realizzazione di elementi di sostegno di singole parti
strutturali;
- interventi finalizzati al risparmio energetico;
- restauro e risanamento conservativo (lett. c), art.31,
legge
n.457/1978)
Gli interventi di restauro e risanamento conservativo
sono quelli
rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne
la
funzionalità mediante un insieme sistematico
di opere che, nel rispetto
degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo
stesso,
ne consentano le destinazioni d'uso con essi compatibili.
Tali
interventi comprendono il consolidamento, il ripristino
ed il rinnovo
degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento
degli elementi
accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze
dell'uso,
l'eliminazione di elementi estranei all'organismo edilizio.
La norma descrive due gruppi di interventi analoghi
nei contenuti, ma
differenti per quanto attiene le finalità e,
soprattutto, riguardo alle
caratteristiche degli edifici su cui tali interventi
sono eseguiti.
Gli interventi di restauro consistono nella restituzione
di un immobile
di particolare valore architettonico, storico - artistico,
ad una
configurazione conforme ai valori che si intendono tutelare.
Gli stessi
interventi, attraverso la preliminare analisi storica
e artistica delle
trasformazioni subite dall'edificio nel corso del tempo,
sono effettuati
principalmente attraverso la conservazione degli originari
elementi di
fabbrica ovvero con la sostituzione di elementi ricorrendo
a tecnologie
e materiali coerenti con quelli originari di impianto
dell'edificio
stesso.
Il risanamento conservativo si riferisce al complesso
degli interventi
finalizzati ad adeguare ad una migliore esigenza d'uso
attuale un
edificio esistente, sotto gli aspetti tipologici, formali,
strutturali,
funzionali.
A titolo esemplificativo, sono ricompresi nel restauro
e risanamento
conservativo i seguenti interventi:
- modifiche tipologiche delle singole unità immobiliari
per una più
funzionale distribuzione;
- innovazione delle strutture verticali e orizzontali;
- ripristino dell'aspetto storico - architettonico di
un edificio, anche
tramite la demolizione di superfetazioni;
- adeguamento delle altezze dei solai, con il rispetto
delle volumetrie
esistenti;
- apertura di finestre per esigenze di aerazione dei
locali;
- ristrutturazione edilizia (lettera d), art.31, legge
n.457/1978)
Gli interventi di ristrutturazione edilizia sono quelli
rivolti a
trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme
sistematico di
opere che possono portare ad un organismo edilizio in
tutto o in parte
diverso dal precedente. Tali interventi comprendono
il ripristino e la
sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio,
la
eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi
ed impianti.
Gli interventi di ristrutturazione edilizia sono caratterizzati
da due
elementi fondamentali: il primo determinato dalla "sistematicità'"
delle
opere edilizie e il secondo, più rilevante, riguarda
la finalità della
trasformazione dell'organismo edilizio che può
portare ad un edificio
parzialmente o completamente diverso dal preesistente.
Pertanto, gli
effetti di tale trasformazione sono tali da incidere
sui parametri
urbanistici al punto che l'intervento stesso è
considerato di
"trasformazione urbanistica", soggetto a concessione
edilizia e
sottoposto al pagamento di oneri concessori. Attraverso
gli interventi
di ristrutturazione edilizia è possibile aumentare
la superficie utile,
ma non il volume preesistente.
A titolo esemplificativo, sono ricompresi nella ristrutturazione
edilizia i seguenti interventi:
- riorganizzazione distributiva degli edifici e delle
unità immobiliari,
del loro numero e delle loro dimensioni;
- costruzione dei servizi igienici in ampliamento delle
superfici e dei
volumi esistenti;
- mutamento di destinazione d'uso di edifici, secondo
quanto
disciplinato dalle leggi regionali e dalla normativa
locale;
- trasformazione dei locali accessori in locali residenziali;
- modifiche agli elementi strutturali, con variazione
delle quote
d'imposta dei solai;
- interventi di ampliamento delle superfici;
E' il caso di rilevare che gli interventi previsti in
ciascuna delle
categorie sopra richiamate sono, di norma, integrati
o correlati ad
interventi di categorie diverse; ad esempio, negli interventi
di
manutenzione straordinaria sono necessarie, per completare
l'intervento
edilizio nel suo insieme, opere di pittura e finitura
ricomprese in
quelle di manutenzione ordinaria. Pertanto, occorre
tener conto del
carattere assorbente della categoria "superiore"
rispetto a quella
"inferiore", al fine dell'esatta individuazione
degli interventi da
realizzare e della puntuale applicazione delle disposizioni
in commento.
- eliminazione delle barriere architettoniche (legge
9 gennaio 1989,
n.13 e d.m. 14 giugno 1989, n.236)
Trattasi di opere che possono essere realizzate sia
sulle parti comuni
che sulle unità immobiliari e si riferiscono
a diverse categorie di
lavori: la sostituzione di finiture (pavimenti, porte,
infissi esterni,
terminali degli impianti), il rifacimento o l'adeguamento
di impianti
tecnologici (servizi igienici, impianti elettrici, citofonici,
impianti
di ascensori), gli interventi di natura edilizia più
rilevante, quali il
rifacimento di scale ed ascensori, l'inserimento di
rampe interne ed
esterne agli edifici e di servoscala o piattaforme elevatrici.
In linea
generale le opere finalizzate all'eliminazione delle
barriere
architettoniche sono inseribili nella manutenzione straordinaria.
- opere finalizzate alla cablatura degli edifici (legge
31 luglio 1997,
n.249)
Le opere finalizzate alla cablatura degli edifici sono
quelle previste
dalla legge 31 luglio 1997, n.249, che ha concesso agevolazioni
per
realizzare, nelle nuove costruzioni o in edifici soggetti
ad integrale
ristrutturazione, antenne collettive o reti via cavo
per distribuire la
ricezione nelle singole unità abitative. Ai fini
delle agevolazioni
fiscali la tipologia di intervento ammissibile è
limitata al caso di
lavori, in edifici esistenti, che interconnettano tutte
le unità
immobiliari residenziali.
Inoltre, possono essere oggetto di agevolazione fiscale
gli interventi
di cablatura degli edifici per l'accesso a servizi telematici
e di
trasmissione dati, informativi e di assistenza, quali,
ad esempio, la
contabilizzazione dell'energia da centrali di teleriscaldamento
o di
co-generazione, la teleassistenza sanitaria e di emergenza.
- opere finalizzate al contenimento dell'inquinamento
acustico (legge 26
ottobre 1995, n.447 e d.P.C.M. 14 novembre 1997)
La normativa di riferimento è quella prevista
dalla legge quadro
sull'inquinamento acustico, e dal recente D.P.C.M. 14
novembre 1997,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 1 dicembre 1997,
n.280. Le opere
finalizzate al contenimento dell'inquinamento acustico
possono essere
realizzate anche in assenza di opere edilizie propriamente
dette: (ad
es. sostituzione di vetri degli infissi). In tal caso
occorre acquisire
idonea documentazione ( ad es., scheda tecnica del produttore)
che
attesti l'abbattimento delle fonti sonore interne o
esterne
all'abitazione, nei limiti fissati dalla predetta normativa.
- opere finalizzate al risparmio energetico (legge 9
gennaio 1991, n.10
e D.P.R. 26 agosto 1993, n.412)
Le tipologie di opere ammesse ai benefici fiscali sono
quelle previste
dall'art.1 del decreto del Ministro dell'Industria,
del commercio e
dell'artigianato del 15 febbraio 1992 pubblicato nella
Gazzetta
Ufficiale del 9 maggio 1992, n.107. Anche le opere finalizzate
al
risparmio energetico possono essere realizzate in assenza
di opere
edilizie propriamente dette e vale quanto detto a proposito
dell'inquinamento acustico.
- opere finalizzate alla sicurezza statica ed antisismica
(legge 2
febbraio 1974, n.64)
La normativa tecnica regolamentare a cui fare riferimento
è contenuta
nel decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto
con il
Ministro dell'interno, del 16 gennaio 1996 pubblicato
nel Supplemento
Ordinario alla G.U. n.29 del 5 febbraio 1996. Gli interventi
di messa in
sicurezza statica e quelli relativi all'adozione di
misure antisismiche
sono, in genere, riferiti ad opere di consolidamento
statico
riconducibili alla manutenzione straordinaria o alla
ristrutturazione
edilizia. Gli interventi possono interessare anche le
strutture di
fondazione nonché la rete dei servizi ed in particolare
acquedotti,
fognature, elettricità. Ma la legge, oltre a
disporre che gli interventi
in questione devono essere realizzati sulle parti strutturali
degli
edifici o complessi di edifici collegati strutturalmente
e comprendente
interi edifici, stabilisce che nell'ambito dei centri
storici essi
"devono essere eseguiti sulla base di progetti
unitari e non su singole
unità immobiliari". La norma rende necessario
non solo la cooperazione
tra proprietari interessati, ma anche l'intervento attivo
degli enti
locali. La rilevanza degli interventi - che interessano
edifici e
ambienti tutelati e chiamano direttamente in causa i
comuni, anche per
la necessità di intervenire, come si è
detto, sulla rete dei servizi -
non può, infatti, essere sottovalutata. Pertanto,
è da ritenere che, ai
fini dell'applicazione della disposizione, debbano essere
i privati, di
norma, a predisporre "progetti unitari", ed
a sottoporli all'esame del
comune, per una approvazione di tipo "edilizio":
ovverosia mediante una
concessione, stante che non si tratta, nel caso in esame,
di piano
urbanistico. Ma non può essere esclusa l'iniziativa
dei comuni, intesa a
fornire, quanto meno, le linee di indirizzo per la formazione
dei
progetti unitari.
E' appena il caso di rilevare che le disposizioni in
questione, per ovvi
motivi tecnici ed esecutivi, deve essere estesa a tutti
i casi di
miglioramento o di adeguamento della sicurezza statica
ed antisismica,
dovendo interpretare l'ulteriore specificazione del
legislatore nel caso
dei centri storici come una indicazione di metodo circa
la particolare
cautela da tenere nel caso di edifici realizzati con
tecnologie e
materiali oggi non utilizzati correntemente.
- interventi di messa a norma degli edifici (legge 5
marzo 1990, n.46 e
legge 6 dicembre 1971, n.1083)
La normativa regolamentare di riferimento, nel caso
degli impianti
tecnologici, è quella prevista dal D.P.R. 6 dicembre
1991, n.447,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 15 febbraio 1992,
n.38. Ai fini del
beneficio fiscale sono richiamate le norme applicabili
alle unità
immobiliari abitative e alle relative parti comuni,
soggette
all'applicazione della legge 46/1990, Si tratta, quindi,
di interventi
che riguardano la pluralità degli impianti tecnologici
dell'abitazione
meglio individuati all'articolo 1 della legge 46/1990
e definiti nel
successivo regolamento attuativo. Sono quindi compresi
tutti gli
interventi effettuati e debitamente dotati di certificato
di conformità
, rilasciato da soggetti abilitati, anche se di entità
minima,
indipendentemente dalla categoria edilizia di intervento
edilizio.
- opere interne
La definizione di "opere interne" si riferisce,
come è noto, alle
diverse categorie rubricate nell'art.31 della legge
457/1978, le cui
caratteristiche principali ed unificanti sono, in sintesi,
l'assenza di
alterazione dell'aspetto esterno degli edifici, nonché
la natura di
interventi edilizi che non comportino trasformazioni
urbanistiche,
oggetto di concessione edilizia. Sulla natura ed i limiti
delle opere
interne è intervenuta la legge n.662/1996, all'art.2,
comma 60, laddove
si assoggettano a denuncia di inizio attività
le opere interne di
singole unità immobiliari che non comportino
modifiche della sagoma e
dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica
dell'immobile. Si
tratta di una definizione che chiarisce il limite delle
potenzialità
dell'intervento "interno" il quale, in conformità
del titolo abilitativo
necessario, non deve eccedere il limite dell'intervento
meramente
edilizio, potendosi realizzare, quindi, opere comprese
nella
manutenzione straordinaria o di restauro e risanamento
conservativo,
anche connesse con opere di manutenzione ordinaria.
Pur non essendo
espressamente citata nell'articolo 1 della legge 449/1997,
è evidente
come la modalità di intervento in commento riguardi
la maggior parte
delle opere eseguibili all'interno di una singola unità
immobiliare, per
le quali le opere stesse devono essere considerate nell'insieme
della
categoria di intervento edilizio di maggior rilievo,
come identificata
all'art.31 della legge 457/1978.
- parcheggi pertinenziali (legge 24 marzo 1989, n.122)
La legge 24 marzo 1989, n.122 e successive modificazioni,
relativa a
disposizioni in materia di parcheggi, consente, anche
in deroga agli
strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti,
la
realizzazione di parcheggi, in due condizioni:
a) a privati proprietari di immobili (comma 1), nel
sottosuolo degli
stessi e nei locali al piano terreno, oppure nel sottosuolo
di aree
private esterne agli edifici, purché ciò
non sia in contrasto con i
piani urbani del traffico e nel rispetto dell'uso della
superficie
soprastante e con la tutela dei corpi idrici;
b) su aree pubbliche (comma 4), per le quali le amministrazioni
comunali
individuano privati o società cooperative concessionari
del diritto di
superficie, i quali, in conformità al piano urbano
dei parcheggi,
realizzano parcheggi in superficie o interrati, da "destinare
a
pertinenza di immobili privati".
La norma ha origine dalla riscontrata carenza di parcheggi,
sia privati
che pubblici, e consente, con una serie di agevolazioni
di natura
regolamentare e finanziaria la promozione degli interventi
di
realizzazione di immobili destinati a parcheggio. In
ambedue le
fattispecie la legge prevede l'obbligo di pertinenzialità
ad una unità
immobiliare e di inalienabilità della pertinenza
dall'immobile
principale, essendo considerato il parcheggio spazio
"asservito",
indispensabile all'uso dell'unità immobiliare.
In genere, le
amministrazioni locali hanno imposto un limite massimo
di distanza del
parcheggio dall'unità immobiliare da asservire.
Ciò premesso, è evidente che l'ipotesi
a) non comporta particolari
problemi interpretativi, ed è, quindi, consentito
usufruire dei benefici
fiscali sia per interventi di realizzazione di parcheggi
che per opere
di recupero degli stessi, purché esista o venga
creato un vincolo di
pertinenzialità con una unità immobiliare
abitativa. Viceversa, nel caso
dell'ipotesi b), la detrazione può essere concessa
se ricorrono
contemporaneamente le seguenti condizioni:
1. qualora si sia instaurato un rapporto di proprietà
o di patto di
vendita di cosa futura del parcheggio realizzato o in
corso di
realizzazione da parte di un contribuente soggetto all'Irpef;
2. qualora vi sia un vincolo di pertinenzialità
con una unità
immobiliare, di proprietà del contribuente soggetto
all'Irpef, oppure,
se il parcheggio è in corso di costruzione, vi
sia una obbligazione per
la creazione di un vincolo di pertinenzialità
con un immobile esistente;
3. qualora siano contabilizzati distintamente i costi
imputabili alla
sola realizzazione dei parcheggi, e quelli relativi
ai costi accessori,
non ammissibili a beneficio fiscale.
Nella ipotesi sopra descritta, appare evidente che la
comunicazione
all'Ufficio finanziario da parte del contribuente soggetto
all'Irpef può
intervenire successivamente all'inizio dei lavori, iniziati,
dal
concessionario. Al concessionario, quindi, è
fatto obbligo di fornire la
documentazione da allegare alla richiesta di detrazione
fiscale.
3.5. Titoli abilitativi
Per l'abilitazione alla realizzazione degli interventi
di recupero, la
legge non prevede procedure speciali o semplificate.
Pertanto, procedure
e procedimenti sono quelli stabiliti dalle normative
- a tutti i livelli
- vigenti. E', tuttavia, appena il caso di sottolineare
l'opportunità
che i comuni e gli altri enti ed uffici competenti adottino
comportamenti idonei a rendere più agevole l'attuazione
della nuova
normativa. Non è da sottovalutare, infatti, la
potenzialità delle
disposizioni di legge di creare sinergie tra lo Stato
- attraverso i
benefici fiscali - e i comuni - che possono operare
sulle aliquote ICI -
per incentivare, da parte dei privati, il recupero di
ampie zone del
patrimonio edilizio esistente. Comunque, a solo titolo
indicativo, e
salva la necessità di verificare le indicazioni
delle norme e dei
regolamenti locali, si riportano, qui di seguito, i
titoli abilitativi
necessari in relazione alle varie categorie di intervento:
- la manutenzione ordinaria non necessita di alcun titolo
abilitativo o
comunicazione all'amministrazione comunale;
- la manutenzione straordinaria e il restauro e risanamento
conservativo
sono soggetti, nel caso di immobili non vincolati da
leggi di tutela
ambientale o monumentale, alla denuncia di inizio attività,
prevista
dall'art.2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996,
n.662. Viceversa,
nel caso di immobili soggetti a tutela, oltre all'acquisizione
del nulla
- osta di compatibilità delle opere da realizzare
con la tutela del
bene, è necessario presentare istanza di autorizzazione
edilizia, ai
sensi dell'art.48 della legge 457/1978 e dell'art.7
della legge 25 marzo
1982, n.94. In tale ultimo caso, tuttavia, il rilascio
dell'autorizzazione edilizia dovrà avvenire in
forma esplicita, non
essendo prevista dalle norme citate, la formazione del
"silenzio -
assenso" sulle domande di autorizzazione edilizia
che riguardino opere
da eseguire su immobili soggetti a tutela;
- la ristrutturazione edilizia è sottoposta al
rilascio di concessione
edilizia, tramite la procedura stabilita nell'art.4
della legge 4
dicembre 1993, n.493 e successive modifiche ed integrazioni.
Ai fini dell'individuazione del corretto titolo abilitativo
per
l'esecuzione delle opere da utilizzare per l'esecuzione
delle medesime,
le tipologie di intervento di seguito descritte, devono,
quindi, essere
inserite nella categoria descritta all'art.31 della
legge n.457/1978, in
base ad una verifica concreta tra gli interventi da
effettuare e la
possibile natura degli stessi.
(1-2-3-4)
