| CIRCOLARE MINISTERIALE 31 DICEMBRE 1998, N. 296/E. |
| IMPOSTA COMUNALE SUGLI IMMOBILI (ICI) - POTERE REGOLAMENTARE
DEL COMUNE - DECRETO LEGISLATIVO N. 446 DEL 15 DICEMBRE
1997. |
(G.U. 13 gennaio 1999, n. 9)
Collegamento tra il potere regolamentare generale (comma
1 dell'art. 52) e quello in materia di ICI (art. 59)
- Modifica del procedimento di accertamento ICI (comma
1 lettera 1, dell'art. 59) - Determinazione del valore delle aree fabbricabili (comma
1, lettera g, dell'art. 59) - Regolarizzazione dei
versamenti effettuati da un contitolare anche per conto
degli altri (comma 1, lettera i, dell'art. 59) - Trascrizione nel regolamento di disposizioni di legge.
A seguito di quesiti posti, nonchè da un primo
esame dei regolamenti trasmessi dai comuni, sono emersi
i seguenti, maggiormente significativi, problemi, in
materia di imposta comunale sugli immobili (ICI), sui
quali si ritiene opportuno esprimere l'orientamento
di questo Ministero.
1) Collegamento tra il potere regolamentare generale
(comma 1 dell'art. 52) e quello in materia di ICI (art.
59).
L'interpretazione del combinato disposto dell'art. 52,
comma 1, e dell'art. 59 del decreto legislativo n.
446/1997 si ritiene che non possa condurre ad un restringimento
del potere regolamentare in materia di ICI rispetto
al potere regolamentare di carattere generale.
Ed invero, le disposizioni di cui all'art. 59 vanno
intese come finalizzate ad individuare talune fattispecie,
fra le tante possibili, sulle quali richiamare l'attenzione
del comune nelle sue scelte in sede di esercizio del
proprio potere regolamentare, concedendo altresì,
per alcune di esse, la possibilità di travalicare,
entro determinati spazi, i limiti che si pongono al
potere regolamentare di cui al primo comma dell'art.
52. Ció si verifica, in particolare, per le
fattispecie contemplate dalle lettere a) e c), laddove
viene consentito al comune, con il suo regolamento,
rispettivamente: di introdurre condizioni ulteriori,
rispetto a quelle richieste dalla legge, le quali rendano
più difficile il verificarsi delle condizioni per l'ottenimento
dell'agevolazione consistente nella "funzione giuridica"
della non edificabilità dei suoli posseduti e utilizzati
direttamente per le attività agricole dai coltivatori
diretti od imprenditori agricoli a titolo principale;
di restringere il campo di applicazione della esenzione
per gli immobili utilizzati dagli enti non commerciali,
limitandola ai soli fabbricati e purchè posseduti
dai medesimi enti non commerciali utilizzatori.
Conclusivamente, anche l'ICI rientra fra i tributi per
i quali è esercitabile l'ampio potere regolamentare
ai sensi del primo comma dell'art. 52.
2) Modifica del procedimento di accertamento ICI
(comma 1, lettera l) dell'art. 59).
Premesso che la mancata adozione delle disposizioni
regolamentari ai sensi della lettera l) del primo comma
dell'art. 59 del decreto legislativo n. 446/1997 non
determina alcun "vuoto" normativo (nel senso
che continuano, comunque, ad applicarsi le norme sul
procedimento di accertamento contenute nella legge
sull'ICI), si precisa che siffatte disposizioni regolamentari,
se adottate, devono rispettare i criteri prescritti
nella medesima lettera l).
Conseguentemente, a decorrere dall'anno di imposta successivo
a quello nel corso del quale il consiglio comunale
adotta il regolamento in commento, il procedimento
di accertamento ICI, deve venire a risultare così
radicalmente modificato:
1) il contribuente non deve più presentare la dichiarazione
o denuncia di variazione ICI (nell'ipotesi in cui il
regolamento in questione venga adottato nel 1998, l'esonero
comincerà a decorrere dal 2000 per l'anno di imposta
1999).
2) il contribuente deve soltanto comunicare al comune
gli acquisti e le cessioni di diritti reali su immobili
intervenuti nel corso degli anni di imposta per i quali
valono le disposizioni regolamentari che hanno modificato
il procedimento di accertamento. E' evidente
che detta comunicazione non puó e non deve assumere
la connotazione tipica di "dichiarazione"; (ció
è tanto vero che al punto primo della lettera
l, dell'art. 59 in commento è precisato che la
comunicazione deve contenere la "sola individuazione>>
dell'unità immobiliare interessata e, quindi, fra
l'altro, non vi si deve indicare il valore), il voler
trasformare la comunicazione in "dichiarazione",
attribuendo alla prima gli effetti tipici della seconda,
non ha alcun senso in quanto, così operando, si
ricade nel procedimento di accertamento previsto dalla
legge sull'ICI, con conseguente inutilità della modifica
regolamentare. La comunicazione, la cui omissione concretizza
una infrazione di carattere meramente formale sanzionabile
nella misura indicata al quarto punto della lettera
1) dell'art. 59, deve soltanto servire come elemento
che, unitamente ad altri dati derivanti da ogni fonte
possibile (vedasi punto quinto della lettera 1), dell'art.
59) faccia da supporto per le attività di accertamento
sostanziale, di cui si dirà in prosieguo.
3) Il contribuente deve continuare, ovviamente, ad effettuare
il versamento dell'ICI, in autotassazione entro le
scadenze previste dall'art. 10 del decreto legislativo
n. 504/1992. Il versamento deve continuare ad essere
eseguito cumulativamente per tutti gli immobili posseduti
dal contribuente nell'ambito del territorio dello stesso
comune.
4) Il comune, per gli anni di imposta per i quali opera
il regolamento (nell'ipotesi di sua adozione nel 1998,
per 1'anno di imposta 1999 e successivi) non puó
più emettere avvisi di liquidazione sulla base della
dichiarazione, nè avvisi di accertamento in
rettifica per infedeltà della dichiarazione, nè
avvisi di accertamento d'ufficio per omessa presentazione
della dichiarazione. Ció, chiaramente, in quanto
la dichiarazione o denuncia di variazione ICI non esiste
più. Conseguentemente non saranno più irrogabili
le sanzioni per omessa presentazione o per infedeltà
della dichiarazione.
5) In attuazione delle direttive impartite periodicamente
dalla giunta comunale (stabilenti le categorie o gruppi
omogenei di contribuenti o di basi imponibili da sottoporre
a controllo sostanziale, tenendo anche conto delle
capacità tecniche e funzionali degli uffici tributari)
il funzionario responsabile ICI, previa acquisizione
di ogni dato ed elemento utile (da collegamenti con
il Catasto, con la Conservatoria dei registri immobiliari,
con gli Archivi notarili e con altre banche dati immobiliari)
ivi comprese le predette comunicazioni dei contribuenti,
individua tutti gli immobili tassabili posseduti nel
comune dal contribuente selezionato durante l'anno
di imposta da accertare. Quindi, ne determina i valori,
secondo le regole prescritte dal decreto legislativo
n. 504/1992, e quantifica l'imposta corrispondente,
applicando l'aliquota o le aliquote vigenti e tenendo
conto delle quote e dei mesi di possesso, nonchè,
se spettanti, delle detrazioni e riduzioni di imposta
e delle altre agevolazioni. Verifica, poi, gli ammontari
e la tempestività dei versamenti ICI cumulativamente
effettuati, in autotassazione, per l'anno di imposta
in esame. Se emergono irregolarità nei versamenti
(salvo che il contribuente, eventualmente contattato,
fornisca convincenti giustificazioni) il predetto funzionario
emette un avviso di accertamento motivato contenente
la liquidazione (quantificazione) dell'imposta ancora
dovuta, dei relativi interessi e della sanzione. Quest'ultima
(la quale è, come rilevasi da quanto detto al
precedente punto 4, l'unica sanzione applicabile per
le infrazioni di carattere sostanziale) è, ai
sensi dell'art. 13 del decreto legislativo n. 471 del
18 dicembre 1997, pari al 30 per cento, calcolato sull'ammontare
di imposta che risulta non versato in autotassazione
in modo tempestivo (entro le scadenze prescritte dalla
legge o reso tempestivo mediante il ravvedimento operoso.
Tale sanzione non è riducibile ad un quarto.
Si sottolinea che il predetto "avviso di accertamento
per omesso, parziale o tardivo versamento" è
un atto tipico e proprio del modificato procedimento
di accertamento. Esso (non essendo e non potendo essere
contemplato nel procedimento di accertamento delineato
dal decreto legislativo n. 504/1992 imperniato sull'obbligo
della dichiarazione) sarebbe venuto a risultare privo
di un termine decadenziale di sua notifica, da qui,
la previsione, al punto terzo della lettera 1) dell'art.
59 in commento, della esigenza della fissazione nel
regolamento di un siffatto termine, che comunque non
puó andare al di là del 31 dicembre del quinto
anno successivo a quello cui si riferisce l'imposizione.
Non è possibile, pertanto, con disposizione regolamentare
travasare il cennato termine nel procedimento di accertamento
regolato dal decreto legislativo n. 504/1992, allungando
così i terrnini per la notifica degli avvisi di
liquidazione sulla base della dichiarazione e degli
avvisi di accertamento in rettifica per infedeltà
della dichiarazione.
6) Resta ferma l'applicabilità delle sanzioni per infrazioni
di carattere formale (quali, ad esempio, la mancata
risposta a questionari o l'omesso invio di atti e documenti
ai sensi del terzo comma dell'art. 14 del decreto legislativo
n. 504/1992 comè sostituito dall'art. 14 del decreto
legislativo n. 473 del 18 dicembre 1997. Anche queste
sanzioni, nonchè quella di cui si è trattato
al precedente punto 2), non sono riducibili ad un quarto.
7) Non essendoci l'obbligo di presentazione della d1ch1araz1o
ne o denunc1a d1 var1 az1one, non si renderanno
più applicabili, nel futuro, le disposizioni di cui
al primo comma dell'art. 16 del decreto legislativo
n. 504/1992, concernenti la riduzione dell'indennità
di espropriazione.
8) Per gli anni di imposta antecedenti a quello a decorrere
dal quale opera il regolamento (nell'ipotesi di sua
adozione nel 1998, per gli anni di imposta dal 1993
al 1998), resta fermo che continua ad applicarsi il
procedimento di accertamento previsto nel decreto legislativo
n. 504/1992, con conseguente irrogabilità delle sanzioni
per omessa od infedele dichiarazione.
Stante la particolare importanza della radicale trasformazione
gestionale in commento, si ritiene opportuno suggerire,
qualora il comune intenda muoversi in questa direzione,
il seguente fac-simile di regolamento, ipotizzando
che esso venga adottato nel corso dell'anno 1998:
"IL CONSIGLIO COMUNALE
Visti gli articoli 52 e 59, comma 1, lettera 1), del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446;
A D O T T A
il seguente regolamento:
Articolo 1.
1. Al fine di semplificare e razionalizare il procedimento
di accertamento dell'imposta comunale sugli immobili
(ICI), di ridurre gli adempimenti a carico dei contribuenti
e di potenziare l'attività di controllo sostanziale:
a) E' eliminato l'obbligo di presentazione della
dichiarazione e della denuncia di variazione, di cui
all'art. 10, comma 4, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 504;
b) conseguentemente sono eliminate:
1) le operazioni di liquidazione sulla base della dichiarazione,
di accertamento in rettifica per infedeltà, incompletezza
od inesattezza della dichiarazione, di accertamento
d'ufficio per omessa presentazione della dichiarazione,
di cui all'art. 1l, commi 1 e 2, del predetto decreto
legislativo n. 504/1992;
2) le sanzioni per omessa presentazione o per infedeltà
della dichiarazione, di cui all'art. 14, commi 1 e
2, del decreto legislativo n. 504/1992, come sostituito
dall'art. 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997,
n. 473;
c) è introdotto l'obbligo del contribuente di comunicare
al comune gli acquisti, cessazioni o modificazioni
di soggettivita passiva, intervenuti nel corso dell'anno,
entro il primo semestre dell'anno successivo. La comunicazione
non assume il valore di dichiarazione ed ha la mera
funzione di supporto, unitamente agli altri dati ed
elementi in possesso del comune, per l'esercizio dell'attività di accertamento sostanziale di cui alla successiva lettera f), essa deve contenere la sola individuazione
dell'unità irnmobiliare interessata, con l'indicazione
della causa che ha determinato i predetti mutamenti
di soggettività passiva; per la sua mancata o tardiva
trasmissione si applica la sanzione amministrativa
da lire 200.000 a lire 1.000.000 riferita a ciascuna
unità immobiliare;
d) resta fermo l'obbligo, per il contribuente, di eseguire
in autotassazione, entro le prescritte scadenze del
30 giugno e 20 dicembre di ogni anno, il versamento,
rispettivamente in acconto ed a saldo, dell'imposta
dovuta per l'anno in corso. Il versamento continua
ad essere effettuato cumulativamente per tutti gli
immobili posseduti dal contribuente nell'ambito del
territorio del comune;
e) la giunta comunale, tenendo anche, conto delle capacità
operative dell'ufficio tributi, individua, per ciascun
anno di imposta, sulla base di criteri selettivi informati
a principi di equità e di efficienza, i gruppi omogenei
di contribuenti o di immobili da sottoporre a controllo;
f) il funzionario responsabile ICI, in aderenza alle
scelte operate dalla giunta: verifica, servendosi di
ogni elemento e dato utile, ivi comprese le comunicazioni
di cui alla precedente lettera c), anche mediante collegamenti
con i sistemi informativi immobiliari, la situazione
di possesso del contribuente, rilevante ai fini ICI,
nel corso dell'anno di imposta considerato; determina
la conseguente, complessiva imposta dovuta e se riscontra
che il contribuente non l'ha versata, in tutto od in
parte, emette, motivandolo, un apposito atto denominato
"avviso di accertamento per omesso versamento ICI"
con l'indicazione dell'ammontare di imposta ancora
da corrispondere e dei relativi interessi;
g) sull'ammontare di imposta che viene a risultare
non versato in modo tempestivo, entro le prescritte
scadenze, o reso tempestivo mediante il perfezionamento
del ravvedimento operoso ai sensi delle lettere a)
o b) dell'art.13 del decreto legislativo n. 472 del
18 dicembre 1997 e successive modificazioni, si applica
la sanzione amministrativa del trenta per cento, ai
sensi dell'art. 13 del decreto legislativo n. 471 del
18 dicembre 1997.- La sanzione è irrogata con
l'avviso indicato nella precedente lettera f);
h) alle sanzioni amministrative di cui alle precedenti
lettere c) e g) non è applicabile la definizione
agevolata (riduzione ad un quarto) prevista dagli articoli
16, comma 3 e 17, comma 2, del decreto legislativo
n. 472/1997 nè quella prevista dall'art. 14,
comma 4, del decreto legislativo n. 504/1992 come sostituito
dall'art. 14 del decreto legislativo n. 473/1997;
i) l'avviso di cui alla precedente lettera f) deve essere
notificato, anche a mezzo posta mediante raccomandata
con ricevuta di ritorno, a pena di decadenza entro
il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello
cui si riferisce l'imposizione.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano per
gli immobili per i quali questo comune è soggetto
attivo di imposta, ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992, ed hanno effetto
per l'anno di imposta 1999 e successivi.
3. Per gli anni di imposta 1998 e precedenti continua
ad applicarsi il procedimento di accertamento disciplinato
dal decreto legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992,
con conseguente emissione degli avvisi di liquidazione
sulla base della dichiarazione, degli avvisi di accertamento
in rettifica per infedeltà della dichiarazione, degli
avvisi di accertamento d'ufficio per omessa presentazione
della dichiarazione ed irrogazione delle corrispondenti
sanzioni".
Eventualmente, puó essere aggiunto il seguente
comma "4. - Per i predetti anni di imposta 1998 e precedenti,
le operazioni di liquidazione sulla base della dichiarazione,
di accertamento in rettifica per infedeltà della dichiarazione, di accertamento d'ufficio per omessa presentazione della dichiarazione, sono effettuate sulla base di
criteri selettivi fissati dalla giunta comunale".
Per quanto concerne la richiesta di pubblicazione in
Gazzetta, I'avviso potrebbe essere così formulato:
"Il comune di ................ ha adottato in data ................ un regolamento
in materia di modifica del procedimento di accertamento
dell'imposta comunale sugli immobili".
ATTENZIONE.
In caso di approvazione def1nitiva del primo cornma
dell'art. 28 del disegno di legge concernente "misure
di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo",
recante differimenti di termini, il regolamento in
commento, così come altri tipi di regolamento
in materia di ICI anche se adottato oltre il 31 dicembre
1998, ma entro 1l 31 gennaio 1999, puó ugualmente
avere effetto a decorrere dall'anno 1999.
3) Determinazione del valore delle aree fabbricabili
(comma 1, lettera g), dell'art. 59).
Come rilevasi anche dal fac-simile di regolamento suggerito
nella circolare n. 101/E del 17 aprile 1998 (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 27 aprile 1998)
la fissazione, da parte del comune, dei valori delle
aree fabbricabili, ai sensi della lettera g) del primo
comma dell'art. 59 del decreto legislativo n. 446/1997,
non puó avere altro effetto che quello di una
autolimitazione del potere di accertamento ICI, nel
senso che il comune si obbliga a ritenere congruo il
valore delle aree fabbricabili laddove esso sia stato
dichiarato dal contribuente in misura non inferiore
a quella stabilita nel regolamento comunale. Deve,
quindi, rimanere ferma la regola, stabilita nel decreto
legislativo n. 504/1992, secondo la quale il valore
delle aree fabbricabili è quello venale in comune
commercio. Ció comporterà, fra l'altro (e non
è possibile disporre altrimenti) che: il contribuente
puó ben dichiarare un valore inferiore a quello
stabilito nel regolamento ed il comune ritenerlo congruo
in quanto corrispondente al valore di mercato; se il
comune, avendo il contribuente dichiarato un valore
inferiore a quello prefissato, intende accertare un
maggior valore, I'accertamento deve essere motivato
facendo riferimento ai valori di mercato e, quindi,
puó ben condurre alla determinazione di valori
diversi da quelli indicati nel regolamento.
4) Regolarizzazione dei versamenti effettuati da un
contitolare anche per conto degli altri (comma 1, lettera
i), dell'art. 59).
Come già fatto presente con la risoluzione ministeriale
n. 95/E del 30 luglio 1998, la disposizione regolamentare
eventualmente adottata ai sensi della lettera i) del
primo comma dell'art. 59 del decreto legislativo n.
446/1997, non puó derogare al principio, sancito
nel primo comma dell'art. 10 del decreto legislativo
n. 504/1992, secondo il quale ciascun contitolare risponde
limitatamente alla propria quota di possesso. In altri
termini la norma regolamentare deve limitarsi ad operare
una "finzione giuridica" in forza della quale, laddove
il versamento ICI sia unitariamente eseguito lo si
deve assumere come se fosse suddiviso in tanti versamenti
effettuati da ciascun contitolare proporzionalmente
alla propria quota di possesso. Con la conseguenza
che eventuali provvedimenti diretti al recupero di
maggiore imposta, sia in sede di liquidazione sulla
base della dichiarazione che in sede di accertamento,
od alla irrogazione di sanzioni (ovviamente, per motivi
diversi dall'esecuzione materiale del versamento unitariamente
anzichè disgiuntamente, essendo siffatta modalità
di pagamento consentita per regolamento) devono continuare
ad essere emessi nei confronti di ciascun contitolare
per la sua quota di possesso.
5) Trascrizione nel regolamento di disposizioni di legge.
Come già sottolineato nella predetta circolare n. 101/E
del 17 aprile 1998, si ribadisce 1'esigenza che le
disposizioni regolamentari in materia di ICI riguardino
esclusivamente le modifiche che si intendono apportare
alla disciplina contenuta nel decreto legislativo n.
504 del 30 dicembre 1992 e successive integrazioni.
Trascrivere nel regolamento le norme già contenute
nel predetto decreto legislativo, oltre che inutile,
genera pesanti problemi sia in ordine all'effficacia
temporale delle disposizioni inutilmente trascritte,
sia in ordine alla permanenza della operatività delle
disposizioni non riportate, qualora la trascrizione
risulti incompleta o on aggiornata con le modifiche
legislative nel frattempo intervenute, sia, infine,
nei riflessi della estensibilità sul territorio del
comune degli interventi normativi che il legislatore
nazionale apporterà eventualmente nel futuro al predetto
decreto legislativo n. 504/1992.
Parimenti è inutile, ma paó ben generare
consistenti dubbi interpretativi, trascrivere le disposizioni
sul nuovo sistema sanzionatorio recato dai decreti
legislativi numeri 471, 472 e 473 del 18 dicembre 1997.
Tale sistema si applica ai tributi locali, nella sua
interezza, automaticamente e non richiede, quindi,
alcuna delibera di recepimento.
Particolarmente, in relazione al sesto comma dell'art.
14 del decreto legislativo n. 504/1992, come sostituito
dall'art. 14 del decreto legislativo n. 473/1997, si
sottolinea che la misura degli interessi ivi prevista
è stata successivamente ridotta al 2 e mezzo per
cento, sempre per ogni semestre compiuto, a decorrere
dal primo giorno successivo al compimento del semestre
in corso alla data del 15 maggio 1998, ai sensi dell'art.
17 della legge 8 maggio 1998, n. 146, e potrà essere
ulteriormente modificata.
La pubblicazione della presente circolare nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica tiene luogo anche della
distribuzione agli organi in indirizzo e della diffusione
ai soggetti interessati.
Tuttavia le direzioni regionali delle entrate contatteranno
urgentemente i comuni compresi nelle proprie circoscrizioni,
richiamando la loro attenzione sulla circolare medesima.
